Rilevanza penale
per l’omessa richiesta del certificato di prevenzione incendi

La rilevanza penale dell’omessa richiesta del certificato di prevenzione incendi (CPI) è stata caratterizzata, dagli anni ’80 a oggi, da alterne vicende seguite da diverse interpretazioni. Il recente intervento del D.Lgs. n. 139/2006 “Riassetto delle disposizioni relative alle funzioni e ai compiti del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco a norma dell’art. 11 della legge 29 luglio 2003, n. 229”, e del D.Lgs. n. 81/2008 “Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro”, non riescono a far convergere, in merito, le soluzioni proposte dagli interpreti.

Pertanto, saranno delineati i passaggi cronologici fondamentali della vicenda, al fine di tentare un’ipotesi di soluzione attuale alla luce del nuovo panorama normativo.

La legge n. 818/1984 “Nulla osta provvisorio per le attività soggette ai controlli di prevenzione incendi, modifica degli articoli 2 e 3 della legge 4 marzo 1982, n. 66, e norme integrative dell’ordinamento dei Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco”, all’art. 1 aveva previsto l’obbligo di richiedere il rilascio del CPI in capo ai titolari delle attività indicate dal D.M. 16 febbraio 1982, “Modificazioni del D.M. 27.09.1965, concernente la determinazione delle attività soggette alle visite di prevenzione incendi” , al contempo sanzionando penalmente, all’art. 5, l’omissione di questo atto dovuto e ribadendo il rinvio al decreto ministeriale per l’individuazione dei soggetti attivi del reato.

Questa disposizione è stata dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale.

L’ipotesi attualmente sottoposta all’esame della Corte s’avvicina, per un verso, a quella degli atti amministrativi in funzione integrativa, perché la disposizione dell’art. 5 della legge n. 818/1984 rinvia, per la precisazione dei soggetti tenuti all’osservanza dell’obbligo di richiedere il rilascio od il rinnovo del certificato di prevenzione ai titolari “di una delle attività di cui al decreto ministeriale 16 febbraio 1982”; ma, per altro verso, risulta simile a quella degli atti amministrativi assunti quali elementi determinanti della fattispecie tipica sanzionata penalmente, dato che l’obbligo di richiedere il certificato di prevenzione incendi è rivolto in via esclusiva ai soggetti “titolari delle attività indicate nel decreto del Ministro dell’Interno 16 febbraio 1982″ (art. 1 primo comma, della legge n. 818 del 1984): la condotta penalmente rilevante è dunque destinata ad emergere solo in connessione coi contenuti specifici del decreto ministeriale 16 febbraio 1982”.

Da questo consegue l’illegittimità costituzionale di una legge che non si faccia carico di individuare tutti gli elementi essenziali di un reato come indicato dall’art. 25, comma 2, Costituzione, delegando questo adempimento a un atto amministrativo. Inoltre, la Corte ha sottolineato che “il rinvio operato dalla legge nel caso di specie non incide sul potere della pubblica amministrazione di revocare o modificare l’atto oggetto del rinvio stesso”.

Il D.Lgs. n. 139/2006 e il D.Lgs. n. 81/2008
A rivedere il tema della rilevanza penale dell’omessa richiesta del rilascio del CPI, è il D.Lgs. 139/2006 “Riassetto delle disposizioni relative alle funzioni e ai compiti del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco a norma dell’art. 11 della legge 29 luglio 2003, n. 229”, con l’art. 20, comma 1. Per evitare di incorrere nella medesima censura di incostituzionalità della legge n. 818/1985:
il D.Lgs. n. 139/ 2006 si è sforzato di caratterizzare meglio la fattispecie di reato, sanzionando penalmente la mancata richiesta di CPI per le “attività che comportano la detenzione e l’impiego di prodotti infiammabili, incendiabili o esplodenti, da cui derivano in caso di incendio gravi pericoli per l’incolumità della vita e dei beni”.

Pur mantenendo il rinvio ad un’elencazione analitica di queste attività da adottare in seguito con decreto del Presidente della Repubblica, la legge n. 818/1985 si era limitata a richiamare genericamente le attività di cui al D.M. 16 febbraio 1982, il D.Lgs. n. 139/2006 seppure sinteticamente, ha descritto il tipo di attività per le quali l’omessa richiesta di CPI potrà costituire reato, caratterizzando l’area dell’illecito penale e, al contempo, indirizzando opportunamente l’attività normativa secondaria.

Un rinvio di questo tipo a una fonte di rango inferiore costituisce il classico esempio di integrazione tecnica della norma penale [10], pacificamente ammessa dalla dottrina e dalla giurisprudenza prevalenti, perché ritenuta compatibile con l’art. 25, comma 2, Costituzione.
Già l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 139/ 2006 doveva far dubitare della persistente rilevanza penale dell’omessa richiesta di CPI per le attività indicate dal D.P.R. n. 689/ 1959, integrativo del D.P.R. n. 547/1955. La formulazione dell’art. 16 [11], D.Lgs. n. 139/ 2006, è apparsa tanto ampia da assorbire la previsione dell’art. 36 D.P.R. n. 547/1955, benché questa norma sia stata a suo tempo emanata a tutela degli infortuni sul lavoro. E’ solo questo ultimo aspetto, d’altro canto, che potrebbe far deporre, invece, per una sua sopravvivenza come norma speciale, considerata la sua finalità di tutela specifica. Accedendo alla prima opzione interpretativa, l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 139/2006 avrebbe comportato la “sospensione” della rilevanza penale dell’omessa richiesta del CPI, in attesa dell’adozione dell’annunciato nuovo provvedimento; nel caso si fosse ritenuta più corretta la seconda interpretazione, l’elenco delle attività contenute nel D.P.R. n. 689/1959 avrebbe continuato, nelle more dell’emanazione del nuovo decreto, a costituire parametro di illiceità penale in materia.
La soluzione da preferire sarebbe stata la prima, specie in considerazione del fatto che il legislatore del 2006 è intervenuto con decisione a ridefinire il profilo delle attività soggette al rilascio del certificato di prevenzione incendi, tra l’altro, all’interno di un contesto normativo che ha ridefinito i compiti e le funzioni del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, amministrazione in materia a competenza esclusiva. A fugare ogni dubbio si ritiene di poter produrre un’ulteriore e decisiva argomentazione. Il D.Lgs. n. 81/2008 cosiddetto Testo unico sicurezza, ha modificato e riorganizzato l’intera materia della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro, tentando di armonizzare quanto previsto da normative nazionali sommatesi in un lungo arco di tempo e da quanto disposto in sede comunitaria.

Pertanto, il Testo unico sicurezza non solo ha abrogato espressamente il D.P.R. n. 547/ 1955 ma, in materia di prevenzione incendi, ha rinviato espressamente a quanto previsto dagli artt. 16 e 20 D.Lgs. n. 139/2006 , richiamando, di conseguenza, quanto da questo previsto per le attività soggette al rilascio del CPI, con la relativa disciplina in merito alla rilevanza penale dell’omessa richiesta di rilascio. L’intento del T.U. è chiaro, il rinvio al D.Lgs. n. 139/2006 si spiega proprio in virtù della specificità della materia, in quella sede ridefinita nell’ambito del riassetto dei compiti e delle funzioni del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco. Pertanto, sarà necessario attendere l’emanazione del D.P.R. indicato dal D.Lgs. n. 139/2006 perché possa ritenersi nuovamente “operativa” la configurazione della fattispecie di reato dell’omessa richiesta di rilascio del CPI. Non risulta condivisibile, infatti, la tesi sostenuta da alcuni secondo la quale, in attesa del nuovo D.P.R., l’omessa richiesta di rilascio del CPI costituirebbe ancora illecito penale per le attività elencate nel D.P.R. n. 689/1959 non espressamente abrogato dal Testo unico sicurezza.

Basterà ricordare la natura strettamente integrativa e servente del D.P.R. n. 689/1959 rispetto al D.P.R. n. 547/1955, per ricavarne senza dubbio la sua abrogazione tacita a seguito di quella espressa del primo che lo presupponeva. Si ritiene opportuno, infine, fare un’ultima considerazione. L’art. 63, comma 1, TU, ha rinviato all’Allegato IV al medesimo T.U. per la definizione dei requisiti di salute e di sicurezza dei luoghi di lavoro.

In questo Allegato, al punto 4.3.1, è previsto che “Le aziende e le lavorazioni nella quali si producono, si impiegano, si sviluppano o si detengono prodotti infiammabili, incendiabili o esplodenti e che, per dimensioni, ubicazione ed altre ragioni presentano in caso di incendio gravi pericoli per la incolumità dei lavoratori sono soggette, ai fini della prevenzione degli incendi, al controllo del Comando provinciale dei vigili del fuoco competente per territorio” . Il fatto che questa disposizione sia contenuta nell’Allegato IV potrebbe far sorgere il dubbio che l’omessa richiesta di CPI sia sanzionabile ai sensi dell’art. 68, “Sanzioni per il datore di lavoro“, lettera b), visto il rinvio a cascata da questo all’art. 64, “Obblighi del datore di lavoro“, e da quest’ultimo all’art. 63, “Requisiti di salute e di sicurezza“, commi 1, 2 e 3.

In altre parole, a una prima lettura, potrebbe sembrare che sia lo stesso T.U. a fornire di sanzione penale l’omessa richiesta di controllo da parte dei Vigili del Fuoco e, quindi, l’omessa richiesta del rilascio del CPI.

Questa interpretazione, però, proprio per i motivi esposti, non è condivisibile, anche perché, a ben guardare, finirebbe per lasciare nella sostanza priva di sanzione penale l’omessa richiesta di CPI, considerata la mancata individuazione delle aziende interessate o il mancato rinvio ad altra fonte di rango inferiore in funzione integrativa.

Pertanto, la previsione contenuta nell’Allegato IV circa la sottoposizione a controllo dei Vigili del Fuoco deve essere ritenuta come semplice richiamo (forse improprio e/o ridondante o, quantomeno, inserito in un contesto discutibile) di obblighi già previsti più opportunamente in altra sede e non come fattispecie, peraltro incompleta, da sanzionare ai sensi dell’art. 68, lettera b) , TU. Si ricordi, infatti, che è lo stesso Testo unico, all’art. 14, comma 2, a rinviare esplicitamente all’art. 20 D.Lgs. n. 139/2006, che ha disciplinato la rilevanza penale dell’omessa richiesta del CPI.